Участники «круглого стола» обсудили подходы к ценообразованию в дорожной отрасли, а также перспективы выполнения поставленной Президентом Российской Федерации задачи по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе дорог регионального и местного значения, в существующих экономических условиях.
Рекомендации
Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике
19 мая 2015г. (протокол № 84)
Комитет Совета Федерации по экономической политике совместно с Министерством транспорта Российской Федерации провел «круглый стол» на тему «О стоимости строительства автомобильных дорог в Российской Федерации и мерах, принимаемых в целях удвоения объемов дорожного строительства».
Участники мероприятия собрались с целью обсудить следующие вопросы:
- о выполнении поставленной Президентом Российской Федерации задачи по удвоению объемов строительства автомобильных дорог;
- о повышении эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на финансирование дорожных проектов;
- о стоимости строительства автомобильных дорог в России и др.
В работе «круглого стола» приняли участие заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Бушмин Е.В., заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике Еремеев О.В. (председательствующий), заместитель Министра транспорта Российской Федерации Белозеров О.В., руководитель Федерального дорожного агентства Старовойт Р.В., председатель правления Государственной компании «Российские автомобильные дороги» Кельбах С. В., члены Совета Федерации, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители Высшей школы экономики, Московского автомобильнодорожного государственного технического университета (МАДИ) и иных научных организаций, руководители Российской Ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР» и иных профессиональных союзов и ассоциаций, представители бизнес сообщества.
Участники «круглого стола», констатировав важность и своевременность проведения данного мероприятия, целесообразность и необходимость широкого обсуждения поставленных вопросов с целью выработки конкретных предложений, направленных на их эффективное решение, отмечают следующее.
В последние годы обеспечению нормативного функционирования и развитию автомобильных дорог в стране уделяется большое внимание, как со стороны Президента, так и со стороны Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации.
Осуществлен ряд мер институционального и налогово-бюджетного характера, в том числе внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые позволили начиная с 2011 года сформировать систему дорожных фондов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и тем самым за 4 года увеличить финансовую базу дорожного хозяйства в 2 раза.
В результате в 2014 году предусмотренные федеральным бюджетом средства на ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог составили 100% от величины утвержденных нормативов, что позволило к концу года довести долю протяженности федеральной дорожной сети, соответствующей нормативным транспортно-эксплуатационным показателям, до 53%. К 2019 году вся федеральная дорожная сеть (кроме участков, подлежащих плановому ремонту) должна соответствовать нормативным требованиям.
Значительно хуже состояние региональной и местной дорожной сети, менее 37% которой соответствуют нормативному транспортноэксплуатационному состоянию.
Президентом Российской Федерации 22 декабря 2012 года (№ Пр- 3410) перед Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации поставлена задача удвоения в 2013-2022 годах объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог по сравнению с предыдущим десятилетием.
За период 2003-2012 годов в Российской Федерации было построено и реконструировано 3,8 тысяч км автомобильных дорог федерального значения. Для обеспечения удвоения объемов строительства и реконструкции федеральных дорог в 2013-2022 годах необходимо ввести в эксплуатацию не менее 7,6 тысяч км.
Государственной программой Российской Федерации «Развитие транспортной системы», действовавшей в 2013 году, предусматривалось в 2013-2020 годах обеспечить строительство и реконструкцию 7,4 тысяч км дорог, что практически обеспечивало выполнение поручений Президента и Правительства Российской Федерации в программный период. Однако в связи с изменением экономической ситуации и проведенной оптимизацией бюджетных расходов задача удвоения объемов строительства и реконструкции федеральной дорожной сети может быть решена только путем резкого увеличения инвестиций в 2018-2022 годах.
Что касается региональных и местных дорог, то за период 20032012 годов в Российской Федерации было построено 21 тыс. км этих дорог и для обеспечения удвоения объемов их строительства и реконструкции необходимо ввести в эксплуатацию не менее 42 тыс. км.
При этом субъектами Российской Федерации прогнозировался ввод около 30,5 тыс. км, то есть на 11,5 тыс. км меньше, чем необходимо для удвоения.
Анализ данных мониторинга о ходе реализации поручения Президента показывает, что одним из факторов, сдерживающих наращивание темпов строительства и реконструкции региональных автодорог, является недостаточность финансирования. По информации Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР» обеспеченность финансовыми ресурсами в 2014 году работ по содержанию автомобильных дорог регионального значения составил 32%, по ремонту - 28%, по капитальному ремонту - 2,4%.
Частично этот вопрос решается за счет предоставления иных межбюджетных трансфертов на реализацию региональных дорожных программ, а также компенсации выпадающих доходов региональных дорожных фондов в связи с проведением налогового маневра в нефтяной отрасли и принятого решения о зачислении всего объема акцизов (100% против 72% в 2014 году) в региональные дорожные фонды и увеличении ставок акцизов на бензин 4 и 5 класса по сравнению со ставками, которые предусматривались законопроектом о федеральном бюджете, принятом в первом чтении.
Общий расчетный объем доходов региональных дорожных фондов с учетом иных межбюджетных трансфертов и субсидий и прогнозных данных, предоставленных Минфином России до оптимизации бюджетных расходов, по поступлению акцизов и транспортного налога составил в 2015 году 623,4 млрд. рублей, в 2016 году - 677,8 млрд. рублей и в 2017 году - 713,2 млрд. рублей, что выше предварительных объемов финансирования за 2014 год (476 млрд. рублей).
Вместе с тем, с учетом оптимизации расходов федерального бюджета на 2015 год, и уточнения Минфином России прогноза поступлений от акцизов общий объем доходов региональных дорожных фондов в 2015 году сократится на 36,4 млрд. рублей (в том числе иные межбюджетные трансферты - на 9,1 млрд. рублей, субсидии из федерального бюджета - на 5,9 млрд. рублей, поступления от акцизов на нефтепродукты - на 21,4 млрд. рублей) и ориентировочно составит в 2015 году 587 млрд. рублей, что в условиях роста цен на дорожностроительные материалы может вызвать необходимость снижения планируемых объемов дорожных работ.
8 октября 2014 года в городе Новосибирске под руководством Президента Российской Федерации прошло заседание президиума Государственного совета с повесткой «О совершенствовании сети автомобильных дорог в целях комплексного освоения и развития территорий Российской Федерации». По итогам заседания Президентом Российской Федерации 12 ноября 2014 года (№ 2651 ГС), в том числе в целях удвоения объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог, утвержден перечень поручений, направленных на реализацию мер по:
- повышению эффективности расходов на развитие сети автомобильных дорог;
- обеспечение сохранности автомобильных дорог;
- совершенствование системы финансирования дорожной деятельности.
В целях оптимизации стоимости строительства автомобильных дорог (на стадии их проектирования) за счет уточнения требований к расчетным нагрузкам и геометрическим характеристикам в зависимости от функционального назначения дорог Минтрансом России подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Правила классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесение к категориям автомобильных дорог».
Принятие проекта постановления послужит основанием для разработки соответствующих нормативных документов (Свод правил проектирования и ГОСТ «Геометрические элементы автомобильных дорог»), применение которых позволит оптимизировать технические параметры и, соответственно, стоимость дорог при сохранении требуемого уровня безопасности, а также обеспечит гармонизацию существующих стандартов с европейскими, что в целом приведет к снижению затрат при строительстве.
Приказом Минтранса России (от 25 ноября 2014 года № 322) внесены изменения в Классификацию работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог в части уточнения характеристик отдельных видов работ, связанных с использованием современных технологий ремонтных работ и включения новых видов работ, таких как аудит безопасности дорожного движения и экологический мониторинг.
В целях обеспечения достоверности определения сметной стоимости дорожных работ в настоящее время ведется работа с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по разработке нормативов цены конструктивных решений (ресурсный метод) в текущем уровне цен с учетом их объективного определения путем подготовки
Сборника средних сметных цен на дорожно-строительные ресурсы в Российской Федерации (по расширенной номенклатуре); созданию общероссийской и региональных баз данных стоимости материально-технических и трудовых ресурсов; по разработке отраслевого индекса пересчета цен, в том числе по субъектам Российской Федерации. В Росавтодоре разрабатывается система управления стоимостью строительства, которая позволит осуществлять мониторинг цен как на дорожно-строительные материалы, заработную плату, так и на необходимые срезы по сметной документации (например, отдельные виды работ).
Сегодня в рамках реализации поставленной задачи проводится опытное применение расчета сметной стоимости строительства по нормативам цен конструктивных решений по двум объектам Росавтодора (а/д М-5 «Урал», Рублево-Успенское шоссе на подъезде к г. Одинцово), а также по объектам Государственной компании «Автодор» (Строительство ЦКАД).
В целях осуществления мер по повышению эффективности применения инновационных технологий и материалов в дорожном хозяйстве Министерством транспорта Российской Федерации, Федеральным дорожным агентством и ГК «Автодор» разработаны и реализуются Программы инновационного развития в дорожном хозяйстве, рассматривается вопрос о создании единого отраслевого банка данных наилучших доступных технологий, рекомендованных к применению на объектах дорожного хозяйства.
Важным фактором снижения стоимости дорожных работ является удешевление строительных материалов, поставляемых с притрассовых карьеров, за счет упрощения порядка предоставления права пользования участками недр.
В соответствии с решением Правительства Российской Федерации все объекты, реализуемые за счет федеральных средств, стоимостью выше 1,5 млрд. рублей должны проходить процедуру ценового аудита, который заключается в проведении экспертной оценки стоимости объекта с учетом результатов публичного технологического аудита, т.е. служит дополнительным инструментом контроля обоснованности стоимости строительства автомобильных дорог.
На сегодняшний момент в дорожной отрасли есть конкретные примеры проведения такого аудита. Публичный технологический и ценовой аудит проведен в отношении трассы М-1 ’’Беларусь” и ЦКАД ПК №3 (проводился в 2014 году). Проведение аудита позволило в этих проектах снизить капитальные затраты на 10-14 млрд. руб. (5-7% стоимости строительства), эксплуатационные затраты на 32 млрд. рублей (28% от затрат на эксплуатацию).
Заслушав факты и ознакомившись с конкретными цифрами, предоставленными Минтрансом России, Росавтодором, экспертами Высшей школы экономики, МАДИ, специалистами проектных и аудиторских организаций, участники «круглого стола» сделали вывод о том, что информация о завышенной стоимости строительства автомобильных дорог в России, размещаемая в средствах массовой информации, является преувеличенной.
При проведении сравнительного анализа стоимости строительства автомобильных дорог в России и за рубежом необходимо учитывать следующие факторы:
- структура стоимости строительно-монтажных работ (структура сводного сметного расчета строительства);
- условия строительства автомобильных дорог (рельеф местности, наличие застроенной территории, природно-климатические условия).
В отличие от отечественной практики в европейских странах, США и Канаде в структуру затрат на строительство не входят затраты на подготовку территории (выкуп земли, свод лесов, а также вынос, снос и перенос зданий, сооружений и инженерных коммуникаций, компенсационные мероприятия). В Российской Федерации они отражаются в сметной стоимости объектов и могут составляют от 5% (на незастроенной территории) до 20-25% (в густонаселенной местности) от общей стоимости объектов.
Во многих странах затраты, связанные с разработкой проектной документации и надзором за строительством, финансируются не за счет сметы на строительство, а за счет других источников. На основании исследований показателей стоимости строительства автомобильных дорог в США доля затрат, не учитываемая в смете на строительство автомобильной дороги, может составлять до 50%.
Территория Российской Федерации находится в климатической зоне, характеризующейся самой низкой среднегодовой температурой воздуха и значительным количеством осадков, в том числе в зимний период. Сопоставимый характер имеют только такие страны, как Канада и Финляндия.
Глубина промерзания грунтов в Европейской части континента уменьшается с востока на запад, достигая на востоке Российской Федерации 2,0 м. и снижаясь до 0,3- 0,5 м. на юго-западе Европы.
Низкая температура в зимний период, значительная глубина промерзания грунтов и количество осадков обуславливают при строительстве автомобильных дорог на территории Российской Федерации устройство высоких насыпей, мощных дополнительных морозозащитных слоев в основании дорожной одежды, требуют увеличения энергозатрат, снижают эффективность использования дорожных машин и механизмов, что существенно повышает строительную стоимость автомобильных дорог. Согласно Государственным строительным нормам 2001 года предусмотрен коэффициент зимнего удорожания, который в зависимости от региона строительства составляет от 1,6 до 4,4-
Средние расстояния транспортировки дорожно-строительных материалов в России значительно превышают расстояния, характерные для стран Европы. Например, в Архангельской области расстояние транспортировки кондиционных песков достигает 40 км, песчаногравийной смеси - 80 км, щебня - 330 км, асфальтобетона 50 км. В Мурманской области расстояния при транспортировке песка и песчаногравийной смеси изменяются от 20 до 110 км, битумной эмульсии и черного щебня - от 10 до 115 км. При строительстве автомобильной дороги Чита - Хабаровск дальность перевозки битумных материалов достигала 1500 км, что существенно повлияло на транспортную составляющую стоимости материалов.
По данным Московского автомобильно-дорожного государственного технического университета (МАДИ) стоимость строительства 1 км. полосы движения в 2013 году (без НДС и затрат на подготовку территории) в Российской Федерации составила 41 млн. рублей, что в 3 раза ниже, чем в Германии, в 2 раза ниже, чем во Франции, Канаде и США и сопоставима со стоимостью строительства 1 км. в Испании и Финляндии.
С учетом изложенного участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить принятие проекта федерального закона № 6405916 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
2. Правительству Российской Федерации:
а) выполнить в полном объеме и в установленный срок поручения
Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 12 ноября 2014 года
№ 2651 ГС, направленные на оптимизацию строительства автомобильных дорог общего пользования;
б) обеспечить совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства, предусмотрев дополнительные источники доходов для формирования дорожных фондов субъектов Российской Федерации;
в) предусмотреть увеличение объема финансовой помощи из федерального бюджета для целей осуществления дорожных работ в субъектах Российской Федерации;
г) принять на федеральном уровне меры по недопущению оплаты налога на имущество организаций в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального значения из дорожных фондов субъектов Российской Федерации;
д) рассмотреть вопрос о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, предусматривающих направление в очередном финансовом году в дорожные фонды субъектов Российской Федерации разницы между фактически поступившим в отчетном финансовом году и прогнозировавшимся объемом доходов от акцизов на горюче-смазочные материалы и транспортного налога;
е) поддержать внесение в Федеральный закон «О недрах» изменений, предусматривающих применение упрощенного порядка предоставления права пользования участками недр местного значения для добычи общераспространенных полезных ископаемых для целей строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог, что позволит снизить стоимость дорожных работ за счет применения местных строительных материалов с притрассовых карьеров;
3. Минтрансу России разработать Методику пересчета объемов дорожных работ на искусственных сооружениях в километры для оценки вклада субъекта Российской Федерации в исполнение поручения Президента Российской Федерации по удвоению объемов строительства автомобильных дорог;
4. Минтрансу России, Минэкономразвития России, Минфину России, Министру Российской Федерации М.А. Абызову совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при корректировке государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в соответствии с абзацем 2 подпункта ж) пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации (Пр-2651 ГС от 12 ноября 2014 года) предусмотреть максимально возможные в действующих условиях показатели объема строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального и местного значения с учетом задачи по удвоению объемов их строительства и реконструкции;
5. Минстрою России совместно с Минтрансом России:
а) продолжить работу по повышению достоверности определения сметной стоимости работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования, в том числе за счет:
- создания единой общероссийской систематизированной базы данных объектов-аналогов и стоимости материально-технических и трудовых ресурсов для дорожного хозяйства;
- перехода на применение ресурсного метода при определении сметной стоимости объектов, что позволит определить реальные цены на дорожные работы на основе средних значений по отрасли;
- дальнейшей разработки укрупненных нормативов цены конструктивных решений, предназначенных для определения сметной стоимости объектов капитального строительства с их ежегодной актуализацией;
- актуализации единичных расценок и элементных сметных норм на строительство и реконструкцию автомобильных дорог путем разработки дополнительных расценок на новые технологии с выпуском изменений к действующей сметно-нормативной базе;
- создания единого формата (стандарта) конкурсной документации для проведения подрядных торгов на дорожные работы с разработкой технических спецификаций и указанием требований к качеству применяемых материалов, технологий, готовой продукции с последующим формированием банка данных конкурсных (тендерных) расценок победителей торгов;
б) рассмотреть вопрос о закреплении в Федеральном законе от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ ”0б автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” межремонтных гарантийных сроков и гарантийных обязательств подрядчика на строительство и ремонт автомобильных дорог, в том числе дорог регионального, межмуниципального и местного значения, рассчитанных на основе интенсивности движения;
в) принять меры по разработке и применению в дорожном хозяйстве инновационных технологий, которые бы позволили продлить межремонтный срок (повысить качественные характеристики битумных вяжущих).