«Круглые столы»

«Перспективы развития рынка электрической энергии и мощности в современной экономической ситуации: вопросы нормативно-правового регулирования»

Рекомендации

Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике
31 марта 2015 года (протокол № 80)

В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной службы по тарифам, Федеральной антимонопольной службы, Некоммерческого партнерства «Совет рынка», генерирующих и сетевых компаний, гарантирующих поставщиков и энергосбытовых организаций, экспертных организаций, средств массовой информации.

Цели «круглого стола» — обсуждение проблем функционирования рынков электрической энергии и мощности в современных условиях, необходимости формирования законодательной базы для повышения эффективности их работы и внесения соответствующих изменений в законодательство об электроэнергетике.

Участники «круглого стола», заслушав доклады и выступления, отметили следующее.

Текущее состояние электроэнергетики в значительной степени отражает результаты отраслевой реформы, которая проводились на протяжении двух последних десятилетий и была направлена на создание рыночной модели функционирования отрасли.

Одним из ключевых направлений реформы электроэнергетического комплекса стало формирование рынка электроэнергии, который является одним из наиболее технологически сложных рынков.

Одним из главных позитивных результатов реформы стало привлечение инвестиций в строительство генерирующих мощностей: за пять лет — с 2009 по 2013 годы суммарные вложения в электроэнергетику выросли в 2,8 раза по сравнению с периодом 2003–2007 годов и составили 4,2 трлн. рублей. Начиная с 2007 года, на строительство генерирующих объектов было направлено порядка 60 процентов инвестированных в отрасль средств и около 40 процентов — в развитие сетевого комплекса.

Важным инвестиционным механизмом, обеспечивающим обновление генерирующих мощностей, являются договоры о поставке мощности (ДПМ), по которым государство гарантирует оплату и рентабельность этих проектов.

Основной объем ввода мощностей по таким договорам запланирован на 2014-­2017 годы.

С 2008 года торговля мощностью на оптовом рынке осуществляется по свободным ценам: по свободным договорам купли-продажи электроэнергии или на основе специального механизма — конкурентного отбора мощности.

В целом, переход к прямому взаимодействию между поставщиками и потребителями электроэнергии создал предпосылки для решения ряда острых проблем электроэнергетики, связанных с формированием цен, отражающих реальные издержки и потребности участников торговли, созданием стимулов для инвестиций в генерацию, расширением возможности выбора для потребителей и т. п.

Участники «круглого стола» отмечают, что за предшествующие годы в электроэнергетическом комплексе страны помимо положительных результатов, проявились системные проблемы, которые не были решены в ходе реформирования. В частности, это касается недостатка инвестиций в модернизацию отрасли, прежде всего в сетевую инфраструктуру.

Кроме того, несмотря на рост инвестиций в строительство генерирующих объектов, темпы вывода неэффективной генерации остаются недостаточными. Это приводит к росту на оптовом рынке доли неэффективной генерации, поставляющей мощности на оптовый рынок в вынужденном режиме. Эффективное решение этой задачи позволит заметно снизить затраты потребителей на оплату дорогой электроэнергии, произведенной на устаревшем энергооборудовании.

Сложными остаются вопросы уменьшения доли ликвидации перекрестного субсидирования. Можно констатировать, что шаги для их решения уже предпринимаются. Так, был принят Федеральный закон от 6 ноября 2013 года № 308–03 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и статью 81 Федерального закона «Об акционерных обществах» о поэтапной ликвидации механизма «последней мили». Однако необходимо также принятие решений о выделении адресной помощи населению, которое не в состоянии оплачивать рост тарифов.

Очевидно, что в ближайшей перспективе на фоне ухудшения макроэкономической ситуации в стране, решение накопившихся в электроэнергетике проблем будет сопряжено с дополнительными трудностями. Осложнение доступа к мировым рынкам капитала из‑за ограничительных санкций против России, замедление роста российской экономики, ужесточение денежно-кредитной политики России обостряют проблему недоинвестирования российской энергетики, что уже ставит под вопрос реализацию ранее намеченных инвестиционных программ энергетических предприятий.

Так, уже в 2014 году проявились трудности выполнения планового финансирования инвестиционных программ, в том числе, из‑за изменения первоначальной стоимости проектов, отставания по срокам поставки оборудования, неэффективной организационной работы.

По прогнозам Агентства стратегических инициатив, в 2015 году энергетикам предстоит работать в условиях падающего рынка — ВВП, по разным оценкам, снизится от 0,5% до 1,5%, а спад спроса на энергию составит около 2%. Снижение спроса на электроэнергию, ухудшение ценовой конъюнктуры, ограничения на рост тарифов ЖКХ, рост внутриотраслевой конкуренции смогут заметно повлиять на финансовую устойчивость субъектов энергетики и технико-экономические параметры объектов генерации.

По уточненному прогнозу социально-экономического развития на 2015 год Минэкономразвития России снижение суммарных инвестиций в электроэнергетику в 2015 году возможно до 17% по отношению к 2014 году.

В то же время прогнозируется, что и со стороны отрасли в течение 2015–2017 годов усилится инфляционное давление на российскую экономику, поскольку плановый ввод мощностей по договорам на поставку мощности приведет к увеличению стоимости мощности на оптовом рынке и, как результат, конечной стоимости электроэнергии.

Так, уже сейчас на фоне торможения экономического роста наблюдается не дефицит электроэнергии, а, наоборот, избыток. Объем новых мощностей рассчитывался из роста спроса на 4–5% в год, но фактическое потребление в 2014 году выросло лишь на 0,4%, а годом ранее фиксировался спад на 0,6%. Из‑за избытка предложения по итогам конкурсного отбора мощности на 2015 год образовалось более 15 ГВт невостребованной генерации.

Изменившаяся экономическая ситуация создала и новые проблемы, самой острой из которых, по мнению экспертов, является рост процентных ставок по кредитам. Рост ставок по кредитам, а также рост курса валют и инфляции существенно повысят затраты энергокомпаний на операционную деятельность, строительство и модернизацию.

По мнению участников «круглого стола», возможным выходом может стать льготное кредитование. Некоторые банки должны получить право кредитоваться в Банке России, чтобы финансировать инвестпроекты, реструктурировать взятые для них кредиты или обеспечивать операционную деятельность под процент на уровне или ниже инфляции.

Кроме того, в текущей экономической ситуации имеет тенденцию к ухудшению платежная дисциплина как на оптовом так и на розничном рынке электроэнергии и мощности (ОРЭМ). Общая задолженность участников ОРЭМ, по данным НП «Совет рынка», с начала года к 21 января 2015 года выросла на 16%, до 54 млрд. рублей. К 1 февраля показатель снизился на 5 млрд, до 49 млрд рублей, но все равно оказался выше значения на начало января на 4,5%. По состоянию на 24 февраля 2015 года общая задолженность участников рынка составила 52,1 млрд рублей, увеличившись с 16 февраля на 4,1 млрд рублей,

Таких резких скачков в 2014 году не наблюдалось: максимальный прирост месяц к месяцу составил 3,3% в июне, а общая сумма долга держалась в диапазоне 44,2–48,2 млрд. рублей.

В то же время, по данным гарантирующих поставщиков, задолженность на розничном рынке по итогам 2014 года составила 163 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с прошлым годом на 31 млрд рублей.

В 2014 году дебиторская задолженность за поставленную тепловую энергию перед компаниями, осуществляющими централизованное теплоснабжение в России, выросла до 155 млрд. руб. за 2014 год, что на 14% больше чем по итогам 2013 года.

Помимо гарантирующих поставщиков и генерирующих компаний неплатежи за электроэнергию в январе затронули и сетевые организации. По оценкам ОАО «Россети», уровень платежей за услуги по передаче упал со 100% в декабре 2014 года до 61% в январе, сообщили в холдинге. В январе 2013 года этот показатель составлял 85% (данные включают суммы споров сетевых организаций с гарантирующими поставщиками электроэнергии по компенсации потерь в их сетях).

В части платежной дисциплины собственников помещений в многоквартирных домах, участники «круглого стола» отметили необходимость скорейшего принятия нормативных правовых актов, направленных на упрощение введения ограничения потребления коммунального ресурса, а также разработки механизмов оплаты коммунальных ресурсов, потребляемых на общедомовые нужды, создающих стимулы для всех участников отношений: потребителей, управляющих компаний и ресурсоснабжающих организаций.

Также отмечалась необходимость отмены «принудительного» перевода потребителей, энергопринимающие устройства которых подключены к сетям сетевой организации опосредованно через энергоустановки производителей, на расчеты с применением только четвертой или шестой ценовой категории. Следствием указанного запрета явился недопустимый, особенно в условиях нестабильной экономической обстановки, рост стоимости электрической энергии для подавляющего большинства потребителей, а также создание для соответствующих потребителей дискриминационных условий покупки электрической энергии.

В части повышения эффективности процедур полного и частичного ограничения режима электропотребления отмечается необходимость усовершенствования правового регулирования оформления и использования величин аварийной брони в отношении потребителей, ограничение режима электропотребления которых ниже уровня аварийной брони не допускается. В частности предлагается определить право гарантирующего поставщика (энергосбытовой, энергоснабжающей организации) при возникновении обоснованных замечаний к акту согласования аварийной и(или) технологической брони потребовать устранения соответствующих замечаний, а также определить эффективный механизм их устранения (сроки, ответственные стороны, ответственность за не устранение, приостановление действия соответствующего акта до устранения замечаний), а также включение акта аварийной и технологической брони в перечень документов, необходимых для заключения договора (контракта).

Отдельным вопросом стоит необходимость оптимизации процедуры уведомления бытовых потребителей о предстоящем ограничении режима электроснабжения путем исключения законодательного требования о вручении извещения об ограничении под расписку. Действующим законодательством (статья 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации) предусматривается, что юридически-значимое сообщение (в т. ч. уведомление) считается врученным адресату и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. Это правило действует, если иное не предусмотрено законом или условиями сделки либо не следует из обычая или из практики, установившейся во взаимоотношениях сторон. Согласно п. 119 Правил предоставления коммунальных услуг (постановление Правительства Российской Федерации № 354) предварительное (за 3 дня) письменное извещение об ограничении/приостановлении коммунальной услуги следует вручать потребителю под расписку. На практике применение ограничения режима электропотребления оказывается сопряжено со значительными сложностями, т. к. потребитель отказывается получать извещение под расписку, а без такого извещения вводить ограничение нельзя.

Данный вопрос требует более тщательной нормативной проработки и закрепления на нормативном уровне права исполнителя коммунальной услуги вводить ограничение не только в случае вручения извещения под расписку, но и в случае возникновения ситуации, описанной в статье 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Участники «круглого стола» считают необходимым провести анализ результатов реформирования и функционирования электроэнергетики в Российской Федерации, в том числе:

— провести оценку достижения целей и итогов, решения задач и соблюдения принципов реформирования электроэнергетики в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»;

провести оценку вклада в развитие электроэнергетического комплекса основных групп участников энергорынков (генерация, сети, сбыт);

определить причины отсутствия конкуренции на розничных рынках электроэнергии, в том числе недискриминационного доступа участников на оптовый и розничные рынки электроэнергии и возможности смены потребителем поставщика электроэнергии.

На основе заслушанных докладов и выступлений и с учётом замечаний и предложений, поступивших в ходе работы, участники «круглого стола» рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

— ускорить доработку действующей модели рынков электрической энергии и мощности;

— ускорить согласование проектов нормативных правовых актов по совершенствованию процедур вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации;

— ускорить работу по принятию единых правил технологического функционирования электроэнергетики;

— рассмотреть вопрос введения механизма поручительства МРСК, при модели расчетов «котел сверху», по обязательствам всех нижестоящих сетевых организаций перед гарантирующим поставщиком по договорам купли-продажи электрической энергии (мощности) для целей компенсации потерь в их сетях;

ускорить принятие Постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающего повышение учитываемых при тарифном регулировании процентных ставок по кредитам для организаций осуществляющих регулируемые виды деятельности;

рассмотреть вопрос усовершенствования положений действующего законодательства, направленных не недопущение неоплаты потребленной электрической энергии путем смены владельца энергопринимающих устройств;

рассмотреть целесообразность снятия запрета для потребителей, энергопринимающие устройства которых подключены к сетям сетевой организации опосредованно через энергоустановки производителей, на выбор для осуществления расчетов первой, второй, третьей и пятой ценовых категорий (ценовых категорий, предусматривающих оплату услуг по передаче электрической энергии с применением одноставочного варианта тарифа);

рассмотреть целесообразность, с учетом имеющегося опыта, создания в субъектах Российской Федерации расчетно-кассовых центров, осуществляющих распределение платежей за поставленную электроэнергию в адрес каждого участника рынков электроэнергии, участвующего в процессе энергоснабжения потребителей;

рассмотреть целесообразность внесения изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающих приоритет прямых расчетов за коммунальные услуги, оказанные жителям многоквартирных домов, с ресурсоснабжающими организациями;

рассмотреть целесообразность, до момента запуска новой модели рынков электроэнергии, внесения изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации, обеспечивающие:

эффективное функционирование законодательно определенного механизма по передаче функций гарантирующих поставщиков электроэнергии электросетевым организациям, с учетом интересов всех участников рынка электроэнергии, участвующих в процессе энергоснабжения потребителей;

создание условий для формирования конкурентных отношений на розничных рынках электроэнергии между энергосбытовыми компаниями.

Федеральному Собранию Российской Федерации:

— ускорить работу по рассмотрению проекта Федерального закона №348213-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергоресурсов», принятому Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 2013 года;

при рассмотрении вопросов усовершенствования положений действующего законодательства, направленных на укрепление платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов обратить внимание на необходимость недопущения уклонения от оплаты потребленной электрической энергии путем смены владельца энергопринимающих устройств, а также оптимизации процедуры уведомления бытовых потребителей о предстоящем ограничении режима электроснабжения путем исключения законодательного требования о вручении извещения об ограничении под расписку.