«О мерах, принятых для нормализации ситуации в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении»

В соответствии с Планом мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2015 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике 9 декабря 2015 года проводит «круглый стол» на тему «О мерах, принятых для нормализации ситуации в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении».

На заседании планируется обсудить, в том числе, следующие вопросы:

• нормативно-правовое регулирование пригородных пассажирских железнодорожных перевозок;
• финансово-экономическую модель функционирования пассажирских железнодорожных перевозок в пригородном сообщении;
• исполнение субъектами Российской Федерации своих полномочий по организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении;
• финансирование обновления подвижного состава, эксплуатируемого пригородными железнодорожными компаниями.

В работе заседания примут участие члены Совета Федерации (под руководством Председателя Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Д.И. Азарова), представители федеральных министерств и ведомств, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рекомендации

Участники "круглого стола", проведенного Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, представителей открытого акционерного общества "Российские железные дороги", научных и общественных организаций, обсудив ситуацию, сложившуюся в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также меры, принятые для ее нормализации, отмечают следующее.

В связи со структурной реформой железнодорожного транспорта с 1 января 2011 года изменилась схема организации пригородного пассажирского железнодорожного сообщения. Все пригородные пассажирские перевозки стали осуществлять специально созданные пригородные пассажирские компании (далее - ППК).

В результате реформы произошло разделение обязанностей, в соответствии с которым открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее – ОАО "РЖД") должно предоставлять подвижной состав и соответствующую инфраструктуру, а региональные органы власти отвечать за организацию пригородных перевозок.

Таким образом, заказчиком пригородных перевозок является регион, который формирует заказ на осуществление пригородных железнодорожных перевозок и заключает соответствующий контракт с ППК на организацию перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950 на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий путем установления цен (тарифов) на пригородные пассажирские перевозки и (или) их предельного уровня.

Государственное регулирование деятельности перевозчиков субъекты Российской Федерации осуществляют посредством установления тарифов на железнодорожные перевозки пассажиров, как правило, ниже экономически обоснованного уровня. Разница между экономически обоснованными затратами и тарифом, установленным для населения, подлежит возмещению из бюджетов субъектов Российской Федерации[1].

С целью снижения нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в 2011 году Правительством Российской Федерации было принято решение об установлении льготного понижающего коэффициента к тарифам на услуги инфраструктуры при перевозках в пригородном сообщении в размере 0,01 и выделении из федерального бюджета субсидий в размере 25 млрд. рублей для субсидирования инфраструктурной составляющей предоставляемых услуг пригородным компаниям.

Тем самым государство на тот момент взяло на себя бремя компенсации около 60% потерь, возникающих от регулирования тарифов на железнодорожные пассажирские перевозки в пригородном сообщении. В последующие годы на обеспечение этой льготы также выделялось примерно по 25 млрд. рублей, но в этот период данная компенсация уже не покрывала экономически обоснованный размер затрат ОАО "РЖД" на предоставление услуг инфраструктуры ППК. Всего за период с 2011 по 2014 годы дебиторская задолженность ОАО "РЖД" за оказанные услуги инфраструктуры составила порядка 29 млрд. рублей.

Большинство регионов в силу дефицитности своих бюджетов не в полной мере компенсируют убытки от разницы между стоимостью билета и фактическими затратами перевозчика. В 2014 году сумма выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний составила 14,7 млрд. рублей. Компенсировано из региональных бюджетов было 8,3 млн. рублей. Сумма некомпенсированных потерь перевозчиков в 2014 году составила 6,4 млрд. рублей.

14 ноября 2013 года на заседании Правительства Российской Федерации были одобрены параметры инвестиционной программы и финансового плана ОАО "Российские железные дороги" на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, которыми не был предусмотрен рост дебиторской задолженности пригородных пассажирских компаний.

Таким образом, Правительство Российской Федерации обязало ОАО "РЖД" обеспечить оплату текущих расходов ППК в 2014 году в полном объеме.

Это привело к тому, что перевозчики вынуждены были сократить число пригородных пассажирских поездов в тех регионах, с которыми не были заключены контракты с полной компенсацией убытков ППК, и оказывать услуги по перевозке в том объеме, на который предусмотрено финансирование  в контракте.

В целом по России в 2014 году было отменено более 550 поездов. Особенно резкое сокращение было отмечено в январе 2015 года. Так, в течение месяца было отменено более 300 поездов в Воронежской, Кировской, Нижегородской Орловской, Самарской, Тверской областях, а в Вологодской и Псковской областях пригородное железнодорожное сообщение было остановлено полностью.

В связи с кризисной ситуацией, сложившейся в сфере пригородных пассажирских перевозок в начале 2015 года, Правительством Российской Федерации в соответствии с поручениями Президента России В.В. Путина был принят ряд мер.

1. Для ППК была восстановлена льготная ставка пользования железнодорожной инфраструктурой, принадлежащей ОАО "РЖД", в размере 1% от базового тарифа (с января по февраль 2015 года она была увеличена до 25%)[2].

2. Принят Федеральный закон от 6 апреля 2015 года № 83-ФЗ "О внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и о приостановлении действия абзаца третьего подпункта 7 пункта 2 статьи 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении".

Данным Федеральным законом предусмотрено установление ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость (далее - НДС) в отношении услуг по пассажирским перевозкам железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на период до 31 декабря 2016 года.

Одновременно на указанный период приостанавливается действие положения абзаца третьего подпункта 7 пункта 2 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающего освобождение от налогообложения НДС в отношении указанных услуг. Замена освобождения от налогообложения НДС налогообложением по ставке 0 процентов позволит перевозчикам не включать в расходы по пригородным перевозкам, а предъявлять к вычету суммы НДС, предъявляемые владельцем инфраструктуры, арендодателями подвижного состава, исполнителями работ по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава, другими поставщиками и подрядчиками. Данная мера позволит снизить расходы (убытки) перевозчиков на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении приблизительно на 8,4 млрд. рублей[3] и не повлечет подорожание стоимости проезда для пассажиров.

3. В целях совершенствования механизмов регулирования тарифов, сборов и платы за работу (услуги) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 247-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

Его положения направлены на законодательное закрепление полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации по установлению экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы за работы (услуги) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Кроме того, указанным Федеральным законом на Федеральную антимонопольную службу возлагаются обязанности по: 1) определению (установлению) нормативного порядка разрешения споров между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и перевозчиками по вопросам установления тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении; 2) разработке методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы; 3) разработке методики расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере пригородных железнодорожных перевозок[4].

4. Принят Федеральный закон от 6 апреля 2015 № 81-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" в части регулирования ответственности за безбилетный проезд на железнодорожном транспорте и о признании утратившими силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 11.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", направленный на создание нового механизма борьбы с безбилетным проездом на железнодорожном транспорте, как в поездах дальнего следования, так и пригородного сообщения, путем взыскания штрафов с безбилетного лица.

5. Федеральным законом о федеральном бюджете на 2016 год бюджетные ассигнования на предоставление субсидий ОАО "РЖД" на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении, установлены в объеме 37,1 млрд. рублей.

Еще одним нововведением в 2015 году стало решение Правительства Российской Федерации учитывать исполнение субъектами Российской Федерации обязательств по финансированию пригородных пассажирских железнодорожных перевозок при предоставлении и распределении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на автомобильные дороги[5].

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р утверждена Концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом (далее - Концепция) и План мероприятий по ее реализации.

Концепцией установлено, что основной целью развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом являются: повышение качества услуг и обеспечение их доступности для населения страны; повышение экономической эффективности отрасли и оптимизация ее потребности в государственной поддержке; привлечение долгосрочных инвестиций, осуществляемых за счет  внебюджетных источников.

За субъектами Российской Федерации закрепляются обязанности по организации пригородного пассажирского сообщения на своей территории на основе размещения долгосрочного государственного заказа на осуществление перевозок. Заказ формируется с учетом положений региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения. При этом срок действия заключаемого на основе заказа контракта должен быть не менее 15 лет.

На регионы возложены также обязанности по ценовому регулированию пригородных пассажирских перевозок с их возможным субсидированием за счет средств регионального бюджета.

В соответствии с планом мероприятий по реализации Концепции для достижения всех заявленных в ней целей требуется принятие ряда нормативных правовых актов, в том числе, федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации".

Но пока проект данного федерального закона не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Участники заседания "круглого стола", отмечая важную роль пригородных железнодорожных перевозок в обеспечении социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, считают необходимым принятие ряда дополнительных мер в этой сфере, в связи с чем рекомендуют: 

1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: 

1) поручить Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике:

• продолжить осуществлять мониторинг ситуации в сфере пригородных пассажирских железнодорожных перевозок;
• принять активное участие в работе над проектом федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации" после внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. 

2. Правительству Российской Федерации: 

Рассмотреть возможность:

1) закрепления ставки НДС 0 процентов по перевозкам пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на бессрочной основе;

2) установления льготного коэффициента 0,01 к тарифу на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования на долгосрочный период с полным возмещением выпадающих доходов ОАО "РЖД";

3) адресной межбюджетной трансфертной поддержки отдельных субъектов Российской Федерации в целях субсидирования региональных заказов пригородных железнодорожных перевозок;

4) внесения изменений в Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг в части фактического учета перевезенных пригородным железнодорожным транспортом граждан - получателей социальных услуг;

5) скорейшей доработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации";

6) разработки долгосрочной государственной программы, направленной на обновление пассажирского подвижного состава;

7) снятия ограничения протяженности пригородных железнодорожных маршрутов в части увеличения расстояния следования пригородных поездов до 350 км;

8) установления обязанности ведения пригородными пассажирскими компаниями раздельного бухгалтерского учёта по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого перевозчик осуществляет свою деятельность;

9) разработки методики определения экономически обоснованного уровня тарифов на перевозки по межрегиональным маршрутам, с учётом разделения экономически обоснованных затрат перевозчика между субъектами Российской Федерации исходя из необходимого для населения конкретного субъекта Российской Федерации объёма вагонокилометровой работы;

10) разработки и утверждения формы государственной статистической отчётности, отражающей показатели пассажирооборота и объёма пассажирских перевозок (взамен форм ЦО-22 пригород "Отчёт о перевозке пассажиров предприятиями пригородного комплекса", утверждённой распоряжением Вице-президента ОАО "РЖД" от 27.04.2004 № 1964р и ЦО-22ф пригород "Отчёт о доходных поступлениях предприятий пригородного комплекса", утверждённой распоряжением Вице-президента ОАО "РЖД" от 22.06.2004 № 2636р);

11) разработки и утверждения типового соглашения между субъектами Российской Федерации при организации перевозок по межрегиональным маршрутам пригородных поездов. 

3. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления: 

1) активизировать работу по разработке и согласованию с Министерством транспорта Российской Федерации комплексных планов транспортного обслуживания населения региона;

2) принять меры по заключению с ППК долгосрочных государственных контрактов на осуществление перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении;

3) формировать программы развития региональной транспортной инфраструктуры на основании утверждённых комплексных планов транспортного обслуживания.