В Совете Федерации под руководством первого
заместителя председателя Комитета по экономической политике Вячеслава Тимченко
Тимченко
Вячеслав Степановичпредставитель от законодательного (представительного) органа государственной власти Кировской области
состоялось заседание «круглого стола» на тему «Качество выполнения
дорожно-строительных работ. Система контроля».
В ходе мероприятия рассматривались вопросы совершенствования
нормативно-правового обеспечения дорожной деятельности, в том числе в области
техрегулирования и стандартизации, проведения государственной экспертизы
проектной документации, системы ценообразования. Участники также обсудили
методы повышения эффективности контрольных мероприятий, ответственность
участников строительства при приемке автомобильных дорог и качество
строительных материалов.
Рекомендации
Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике 9 июля 2019 года (Протокол № 182)
В мероприятии приняли участие члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководители государственных компаний и учреждений, профессиональных союзов и ассоциаций в области проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации автомобильных дорог, производства строительных материалов, представители профильных научно-исследовательских институтов и другие.
Участники «круглого стола», обсудив вопросы совершенствования нормативно-правового регулирования в области дорожной деятельности, в том числе в области технического регулирования и стандартизации, проведения государственной экспертизы проектной документации, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц; повышения качества строительных материалов и выполнения дорожно-строительных работ, создания стимулов для применения современных технологий, техники и инновационных материалов в этой области; повышения эффективности контрольных мероприятий и ответственности исполнителей и заказчиков работ при приемке автомобильных дорог; совершенствования системы ценообразования в данной области и другие вопросы, отмечают следующее.
Реализация инновационного сценария развития страны требует от транспортной отрасли создания комплекса инфраструктурных условий для устойчивого повышения мобильности населения. Это направление транспортной политики предусматривает создание и развитие систем скоростного и высокоскоростного движения в стране, развитие сети автомобильных дорог.
Качество дорожного строительства является одним из ключевых факторов, определяющих эффективность развития транспортной инфраструктуры страны.
В Послании Федеральному Собранию 1 марта 2018 года Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркнул высокую значимость развития транспортного комплекса страны. В частности, он отметил, что «нужно наращивать качество и объемы дорожного строительства, использовать для этого новые технологии и решения, инфраструктурную ипотеку, контракты жизненного цикла».
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» был утвержден национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее — Национальный проект), в который вошли четыре федеральных проекта: «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства», «Дорожная сеть», «Безопасность дорожного движения» и «Автомобильные дороги Минобороны России». Субъекты Российской Федерации совместно с Министерством транспорта Российской Федерации и Федеральным дорожным агентством подготовили программы реализации Национального проекта на местах. В них определены конкретные участки дорог и улиц, которые необходимо привести в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние. Перечень региональных проектов включает свыше 6 тыс. объектов.
Следует отметить, что Национальный проект является развитием приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги», стартовавшего в 2016 году. Он охватывал 38 российских городских агломераций. Национальный проект касается 104 городских агломераций.
Реализация мероприятий национального проекта предполагает, что к 2024 году доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, должна увеличиться с 43,1% (по сравнению с 2017 годом) до 50,9%; доля дорожной сети городских агломераций, находящейся в нормативном состоянии, должна возрасти с 42% до 85%; доля автомобильных дорог федерального и регионального значений, работающих в режиме перегрузки, должна сократиться с 10,2% до 9,1%. Кроме того, предполагается, что 80% контрактов на строительство и содержание дорог должны к 2024 году заключаться с расчетом на использование новых технологий и 70% контрактов — на принципах жизненного цикла.
На проведение дорожных работ в регионах в 2019 году предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов в объеме 106,2 млрд руб. Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации на финансирование капиталоемких мероприятий Национального проекта дополнительно выделено 5 млрд руб.
По данным Росстата, в 2017 году только 43% дорог регионального и межрегионального значения и 53% дорог местного значения отвечало нормативным требованиям. Достаточно низкой остается плотность российских дорог. В 2017 году в Российской Федерации на 1 000 кв. км приходилось 62 км дорог с твердым покрытием, для сравнения в США — 456,8 км, в Китае — 359,8 км.
В первую очередь, это связано с хроническим недофинансированием отрасли. Низкая эффективность механизмов отбора подрядчиков, организации работ и контроля за их качеством, а также устаревшая нормативно-правовая база применения инновационных методов и материалов также отрицательно сказываются на темпах развития дорожной инфраструктуры.
Для обеспечения эффективного строительного контроля необходимо, чтобы каждый этап строительства или капитального ремонта как федеральных трасс, так и региональных и муниципальных дорог, подтверждался актами лабораторных заключений на соответствие требованиям проектной документации, стандартам, техническим нормам и правилам и другим нормативным документам, регламентирующим качество дорог и обеспечивающим безопасность дорожного движения.
В целях повышения качества строительных материалов целесообразно задействовать и другие механизмы, в том числе:
— стимулирование производителей высококачественных материалов;
— пересмотр нормативной документации на сырьевую продукцию;
— применение более детальной стоимостной оценки материалов для дорожного строительства.
Масштабы использования высокотехнологичной продукции в отечественном дорожном строительстве пока несравнимы с аналогичными показателями в странах с развитой дорожной инфраструктурой. Так, в Европе передовые полимерно-битумные вяжущие (ПБВ) технологии, которые увеличивают срок службы дорожных покрытий в несколько раз, применяются при строительстве и ремонте около 12% всех автомобильных дорог. В США этот показатель составляет 15%, в Германии — 22%. В России технология ПБВ используется при изготовлении менее 1% всех производимых дорожных битумов[1].
Около половины руководителей асфальтобетонных заводов заявили, что не стремятся производить асфальтобетон на основе ПБВ из‑за того, что отсутствуют необходимые ГОСТы, а большинство строительных норм и правил устарели и требуют существенного обновления[2]. При этом они отмечают, что по мере принятия новых стандартов они будут готовы увеличить объемы производства полимерно-модифицированных битумов и ПБВ.
Самая важная составляющая асфальта — битум, надлежащее качество которого сегодня могут обеспечить далеко не все российские производители[3]. В России производство битума сосредоточено на крупных нефтеперерабатывающих заводах, где он является побочным продуктом при производстве нефтепродуктов.
Для внедрения новых технологий и материалов в дорожное строительство в настоящее время создается реестр таких технологий и материалов.
Немаловажным вопросом является рост стоимости на строительные материалы, который наблюдается в период начала дорожно-строительных работ, когда увеличивается спрос на них. В 2018 году рост цен по сравнению с 2017 годом составил более 30%. Увеличение объемов финансирования дорожной деятельности, объемов работ во всех регионах одновременно при реализации Национального проекта приведет к увеличению спроса на материалы и их возможному дефициту, в связи с чем можно прогнозировать дополнительное увеличение стоимости как работ, так и материалов. В таких условиях необходимо принять меры федерального регулирования. Важно удержать цены на них и, в первую очередь, на битум, цена на который растет еще и по причине увеличения базовой цены на нефть.
В настоящее время Министерство транспорта Российской Федерации (Федеральное дорожное агентство) совместно с крупнейшими нефтяными компаниями и Государственной транспортной лизинговой компанией приняли решение о создании хранилища битума, чтобы позволит избежать скачкообразного роста стоимости битума в пик дорожных работ. Кроме того, это позволит снизить нагрузку на нефтеперерабатывающие заводы, уровень загрузки которых по оценке Министерства энергетики Российской Федерации в пик потребления битума в период дорожно-строительных работ ожидается в пределах 85–90%.
Вопрос формирования цен на нерудные стройматериалы также является для подрядных организаций одним из существенных. С целью их стабилизации, целесообразно при строительстве крупных линейных объектов одновременно с заключением контракта передавать подрядчику лицензию на разработку карьера по добыче инертных материалов (особенно песка) для нужд этого проекта, но на срок строительства объекта. Правовые основы для этого созданы Федеральным законом от 26 июля 2017 года № 188-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части упрощения порядка предоставления права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых в целях выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования». Данный механизм при строительстве автомобильных дорог успешно реализуется в Республике Бурятия (24 лицензии), в Республике Тыва (16), в Курганской области (11), в Магаданской области (9), в Мурманской области (8), в Брянской области (7) и др. Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации этот механизм не используется в связи с длительностью процедур по оформлению разрешительных документов — до 12 месяцев (составление проекта работ, договора пользования земельным участком, изменение категории и вида разрешенного использования участка и др.).
Важно, чтобы базовые цены, заложенные в проектно–сметную документацию, соотносились с реальными рыночными ценами, а в случае их изменения, необходимо иметь возможность оперативно вносить изменения в проектно-сметную документацию. Возможные способы определения сметной стоимости по строительству, ремонту и реконструкции автомобильных дорог не отражают их фактическую стоимость. Стоимость основных строительных материалов, учтенных при разработке сметной документации, ниже фактической на 30–50%. Тогда как стоимость материалов составляет порядка 70% от общей стоимости объекта строительства.
Для достижения целей Национального проекта требуется не только стабильное финансирование региональной составляющей дорожного хозяйства, но и повышение эффективности расходования средств. Этому может способствовать более широкое применение контрактов жизненного цикла, доказавших свою эффективность во многих странах. К 2024 году 70% контрактов на строительство и содержание дорог должны заключаться на принципах жизненного цикла. Кроме этого, будет сформирована общедоступная информационная система контроля за формированием и использованием средств дорожных фондов всех уровней, включая цифровую модель всей дорожной сети.
В целях совершенствования законодательного обеспечения реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, минимизации рисков, сдерживающих крупные инфраструктурные стройки, целесообразно внести изменения Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающие право застройщика или заказчика утверждать изменения в проектную документацию, не затрагивающие конструктивные характеристики надежности и безопасности, без повторной государственной экспертизы.
Кроме этого, в целях сокращения сроков заключения концессионных соглашений целесообразно внести соответствующие изменения в концессионное законодательство.
Для повышения эффективности и качества выполненных дорожно-строительных работ, в первую очередь, нужны квалифицированные работники, постоянное совершенствование их профессионального образования.
Для реализации Национального проекта важным является также вопрос обеспечения дорожной отрасли дорожно-строительной техникой. Следует продолжить работу по формированию пакетных предложений по лизингу дорожно-строительной техники для подрядных организаций.
Переход на цифровые технологии позволит повысить качество проектирования и ведения дорожной деятельности. В этой связи следует более активно переходить на использование технологий информационного моделирования объектов, начиная от инженерных изысканий и до окончания строительства, что позволит визуализировать в 3D-формате любые элементы объекта, рассчитывать различные варианты их компоновки, производить анализ эксплуатационных характеристик, упрощая выбор оптимального решения.
В системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд существует немало проблем, которые обусловлены различными факторами. К ним следует отнести несовершенство законодательства. Сфера дорожного строительства выделяется значительными суммами контрактов и высокой сложностью подготовки и реализации закупки (от проектной документации до экспертизы и приемки). Эффективность государственных закупок оценивается, как правило, экономией бюджетных средств, которая представляет разность между начальной (максимальной) ценой и ценой заключенного контракта. Рассматривается только номинальная, а не реальная экономия. Иными словами, используются количественные показатели без учета качественной составляющей.
Результатом такого подхода является снижение качества производимых товаров, услуг, работ. Низкая цена контракта позволяет побеждать в закупках подрядчикам, имеющим невысокую репутацию, низкий уровень профессиональных навыков работников. При этом некачественное исполнение госзаказа в дорожном строительстве обнаруживается через временной промежуток, а именно, в процессе эксплуатации дорог. Следствием такого подхода являются, дополнительные бюджетные затраты, отложенный спрос на транспортные услуги и др.
Для обеспечения эффективности государственных закупок и повышения качества выполняемых в дорожном строительстве работ целесообразно рассмотреть возможность внесения поправок в законодательство о контрактной системе в части изменения критериев определения победителей аукционов по показателям опыта и качества выполненных ранее работ, а не по предложенной цене — рейтинговая система оценки поставщиков.
Учитывая изложенное выше, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
ускорить работу по подготовке оптимальных форматов реализации контрактов жизненного цикла (КЖЦ) с учетом необходимого нормативно-правового регулирования, а также формирования организационно-правовых схем и финансовых моделей для расширения практики применения КЖЦ, включая сферу отраслевого ценообразования. Предусмотреть возможность при заключении КЖЦ предоставлять обеспечение не на весь период контракта, а на его отдельные этапы, а также возможность поэтапной выплаты аванса подрядным организациям в рамках КЖЦ;
разработать нормативные правовые акты в целях передачи владельцам автомобильных дорог полномочий по взиманию штрафов за нарушение порядка перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов, зафиксированных в автоматическом режиме, поскольку именно владелец автомобильной дороги максимально заинтересован в обеспечении ее сохранности;
ускорить принятие нормативно-правовых актов, разработанных Министерством транспорта Российской Федерации с целью внедрения реестра новых и наилучших технологий и материалов в дорожном хозяйстве;
ускорить рассмотрение разработанных Министерством транспорта Российской Федерации проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части установления нормативного понятия «улично-дорожная сеть», внедрения и применения инновационных технологий и материалов в дорожном строительстве, а также в части определения транспортного планирования в качестве одного из приоритетов при разработке документов территориального планирования (в связи с необходимость увязки градостроительных решений с обязательным обеспечением территорий транспортной инфраструктурой);
ускорить внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, подготовленную Минтрансом России уточненную редакцию проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части совершенствования правоотношений, возникающих между владельцами автомобильных дорог и владельцами инженерных сооружений при строительстве и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры.
2. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерству транспорта Российской Федерации совместно с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
подготовить изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающие право застройщика или заказчика по согласованию с разработчиком проектной документации утверждать изменения в проектную документацию, не затрагивающие конструктивных характеристик надежности и безопасности, без повторной государственной экспертизы, а также возможность разбивать реализацию проекта на этапы без необходимости проведения экспертизы проектной документации отдельных участков строительства линейного объекта при условии, что получено положительное заключение Главгосэкспертизы по проекту в целом;
ускорить переход на ресурсный метод определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением бюджетных средств, что в значительной степени позволит повысить точность определения сметной стоимости дорожно-строительных работ в сравнении с базисно-индексным методом;
пересмотреть систему ценообразования с дорожно-строительной отрасли с учетом появления новых технологий, современных материалов и национальных стандартов на основные дорожно-строительные материалы, расширить и актуализировать номенклатуру строительных материалов;
обеспечить выпуск ежеквартальных индексов пересчета в текущий уровень цен с разделением на поэлементные затраты (оплата труда, эксплуатация машин и механизмов, материалы), предусмотрев добавление индекса по направлению «Автомобильные дороги» и «Искусственные дорожные сооружения» по видам работ: ремонт, капитальный ремонт, строительство и реконструкция, учитывающий фактическую ресурсно-технологическую модель.
3. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Государственной транспортной лизинговой компанией продолжить работу по формированию пакетных предложений по лизингу дорожно-строительной техники для подрядных организаций.
4. Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством транспорта Российской Федерации:
определить необходимые объемы и источники финансирования мероприятий по восстановлению искусственных мостовых сооружений, находящихся в аварийном и предаварийном состоянии, расположенных на сети автомобильных дорог регионального или межмуниципального и местного значения;
рассмотреть вопрос о внесения изменений в законодательство Российской Федерации о контрактной системе в части изменения критериев определения победителей аукционов по показателям опыта и качества выполненных ранее работ, а не по предложенной цене – предусмотреть возможность предварительного отбора подрядных организаций для участия в конкурсе с учетом дифференцированных требований к подрядным организациям в зависимости от сложности выполнения работ, включающих в себя требования к наличию материально-технической базы, профессиональных кадров, опыта выполнения работ; а также в части сокращения сроков проведения конкурсных процедур;
предусмотреть возможность заказчика привлекать к выполнению работ по капитальному ремонту, ремонту автомобильных дорог подрядчика, выполняющего работы по содержанию данных дорог, без проведения торгов;
предусмотреть возможность выплаты авансовых платежей подрядным организациям для приобретения материалов в рамках государственных (муниципальных) контрактов;
рассмотреть вопрос о применении антидемпинговых мер при проведении торгов на право выполнения дорожных работ при снижении цены более чем на 10% от начальной (максимальной) суммы контракта;
рассмотреть вопрос об уменьшении размера обеспечения исполнения контракта для работ, срок выполнения которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств – обеспечение исполнения обязательств по контракту предоставлять не по всей сумме обязательства при заключении контракта, а ежегодно в зависимости от стоимости соответствующего этапа в рамках доведенных лимитов бюджетных обязательств;
рассмотреть вопрос о расширении перечня способов обеспечения заявки на участие в конкурсе, предусмотрев возможность обеспечения заявки не только в виде денежных средств и банковских гарантий (как сейчас прописано в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), но и в виде страхования или гарантии саморегулируемой организации;
создать условия для снижения процентных ставок по кредитам для подрядных организаций, выполняющих дорожно-строительные работы в рамках государственных (муниципальных) контрактов;
рассмотреть вопрос о компенсации повышения цен на битум при изменении налогообложения нефтепродуктов путем введения обратного акциза.
5. Министерству природных
ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Федеральным агентством по недропользованию и Министерством транспорта Российской Федерации
оптимизировать процедуру получения необходимых лицензий на использование карьеров с нерудными полезными ископаемыми подрядными организациями, реализующими проекты по строительству автомобильных дорог.
6. Министерству транспорта Российской Федерации:
определить критерии включения мостовых сооружений в перечень объектов на восстановление, по которым предусматриваются средства федеральной поддержки;
рассмотреть вопрос о внесении изменений в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 119 «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» в части определения метрологических характеристик при осуществлении весогабаритного контроля транспортных средств с использованием автоматических пунктов весогабаритного контроля, установив минимальный порог измерения скорости движения от 5 км./ч.
7. Уполномоченным органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
принять меры по повышению квалификации сотрудников органов управления дорожным хозяйством, в особенности на уровне муниципалитетов;
принять меры по обеспечению сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения;
обеспечить осуществление контроля за соблюдением требований технического регламента «Таможенного союза „Безопасность автомобильных дорог“ при ведении дорожных работ на территории субъектов Российской Федерации;
рассмотреть необходимость создания региональных битумохранилищ.